Conférence de Tokyo : les donateurs pour la reconstruction de l'Afghanistan refroidis par la crise et par la situation du pays

En janvier 2002, quelques semaines après la chute du régime taliban, plus de soixante pays et vingt organisations internationales se sont réunis à Tokyo pour une conférence sur la reconstruction de l’Afghanistan. Les participants s’engagèrent alors à accorder une enveloppe de 1,8 milliards de dollars pour l’année 2002, puis 4,5 milliards pour les cinq années suivantes. Une décennie plus tard, Tokyo accueille à nouveau le 8 juillet 2012 les pays donateurs, les organisations internationales et le gouvernement afghan pour discuter du développement de l’Afghanistan sur le long terme.

Alors que les récentes rencontres internationales, notamment le Sommet de Chicago en mai dernier, avaient focalisé leur attention sur le soutien de la communauté internationale au niveau sécuritaire (notamment le financement des forces de sécurité afghanes), la Conférence ministérielle de Tokyo doit permettre de confirmer le soutien international dans les domaines civils, à savoir le développement et la gouvernance, à l’issue de la période de Transition. Après le retrait des troupes de l’OTAN fin 2014, le pays entre en effet dans une décennie de Transformation (2015-2025) : pour assurer la viabilité de l’Etat afghan, le maintien d’une aide publique internationale à l’Afghanistan devra s’accompagner d’un développement économique et social, d’une meilleure gouvernance ainsi que d’investissements privés.  

Cette conférence doit s’appuyer sur les engagements mutuels des donateurs et du gouvernement afghan dans le cadre du processus de Kaboul, visant à réformer la gouvernance du pays et à ce que les Afghans s’approprient l’avenir de leur pays. L’objectif final est la viabilité de l’Etat afghan, avec une décrue du soutien de la communauté internationale.

Toutefois, au regard des difficultés économiques qui touchent de nombreux donateurs et du scepticisme quant à la capacité de l’Etat afghan à assumer pleinement ses responsabilités, les attentes vis-à-vis de la Conférence de Tokyo ne sont-elles pas disproportionnées ?

D’une part, malgré quelques réussites (taux de croissance élevé depuis 2001, inflation relativement faible, amélioration des systèmes éducatif et sanitaire, meilleure gestion des finances publiques, exploitation minière), l’Afghanistan reste l’un des pays les plus pauvres et les plus corrompus du monde. Les besoins en aide internationale, pour le seul domaine civil, seraient évalués entre 6 et 7 milliards de dollars par an à partir de 2014 [1] - dans un pays où le PIB est estimé par la Banque mondiale à 17,24 milliards de dollars (2010). Le président Karzaï a pour sa part évoqué le chiffre de 3,9 milliards de dollars par an [2]. Quoi qu’il en soit, lorsque l’on connaît les difficultés de l’OTAN à trouver les ressources nécessaires au financement des forces armées afghanes (évalué à 4,1 milliards par an), il est peu probable que les donateurs, qui ont jusqu’à maintenant soigneusement évité de discuter de chiffres précis,  s’engagent à la hauteur des besoins (et des espoirs) du gouvernement afghan, alors même qu’ils réduisent déjà leurs budgets d’aide au développement.

En outre, une étude récente de la Banque mondiale [3] souligne que les revenus afghans seront pendant des années incapables de couvrir les dépenses de l’Etat. Le déficit budgétaire est estimé à 21% en 2025, avec un pic à 39% en 2014, avec des dépenses de sécurité qui représenteraient près des trois-cinquièmes du déficit accumulé jusqu’en 2025.

D’autre part, l’Etat afghan est encore insuffisamment développé et efficace. Durant des années, les donateurs ont préféré dépenser directement l’argent sur le terrain via des contractors, sans passer par les structures administratives afghanes. De fait, ces dernières ont été sous-utilisées et donc ne sont pas aujourd’hui en mesure de faire correctement fonctionner l’Etat. Longtemps délaissés, les enjeux de gouvernance et de développement, pourtant au cœur de la reconstruction du pays, sont devenus, bien tardivement, les priorités des donateurs. Et les milliards de dollars d’aide, si toutefois ils étaient confirmés, ne pourront pas combler rapidement le manque de personnel afghan formé et l’absence d’institutions fonctionnelles et viables, notamment au niveau local.

L’équation paraît insoluble : une réduction trop rapide de l’aide internationale pourrait ruiner une grande partie des efforts réalisés ces dix dernières années et ainsi renforcer l’instabilité et l’insurrection ; mais quand bien même les pays donateurs s’engageraient financièrement à soutenir l’Afghanistan pour les années à venir, tous les besoins ne pourront être couverts.

Dans ce contexte, la Conférence de Tokyo ne doit pas se solder en quelques promesses ou effets d’annonce médiatiques, mais elle doit permettre, au minimum, de définir clairement des priorités et un calendrier réalistes à la fois dans les réformes à mener, qui sont la condition sine qua non pour que l’aide internationale soit allouée, et dans les projets à financer.