Bercy contre le ministère des armées : pourquoi le gouvernement et le Président doivent faire cesser la guérilla du ministère des finances contre La Défense

Atlantico : Candidat aux élections présidentielles, Emmanuel Macron promettait de revenir à une tradition plus gaullo-mitterrandienne de l’intervention armée, qui n'aurait de sens qu'en s'inscrivant dans une diplomatie. Aujourd'hui président de la République, quelle est la contradiction entre les propos d'Emmanuel Macron et l'annonce de Bercy d'économiser 2,6 milliards d'euros sur le budget 2017 du ministère de la Défense? 

Michel Goya : Il n’y a pas vraiment de contradiction. La mission première du ministère des finances n’est pas de gagner la guerre contre les organisations djihadistes mais de réduire l’endettement public. Derrière les grandes décisions stratégiques, les lois de programmation et même les budgets annuels, Bercy mène toujours une guérilla pour que l’argent prévu ne soit pas finalement dépensé et le ministère de la défense (ou désormais des armées) est une cible traditionnelle. Contrairement aux autres ministères, la part des achats d’équipements est très importante et surtout son personnel militaire, non syndiqué, est très discipliné. Pas de mouvements sociaux et les risques politiques afférents donc à craindre. Les deux-tiers des militaires sont également en contrats déterminés. Réduction ou étalement de commandes, suppression de postes, que d’économies faciles et rapides à réaliser. 

Ce ministère doit donc combattre les ennemis extérieurs de la France mais aussi Bercy qui revient systématiquement à la charge, usant de subterfuges comme le gel d’une partie des financements ou la sous-estimation des dépenses des opérations extérieures, car, autre caractéristique du ministère des armées, une part non négligeable de ses dépenses réside dans son emploi opérationnel dans un contexte qui interdit toute planification précise. On en profite donc par exemple pour prévoir un budget de 450 millions d’euros tout en sachant que le coût final de ces opérations a toujours été supérieur, et souvent nettement, à cette somme depuis…1990. Il y a donc clairement mensonge (ou « budget insincère ») afin de présenter des comptes initiaux plus flatteurs. A final, la différence sera quand même financée par un collectif budgétaire interministériel où en réalité ce sont les armées qui sont les plus mises à contribution. Rappelons que quelques semaines seulement après le vote de la loi de programmation militaire de 2014-2019, les trois chefs d’état-major d’armées et le ministre de la défense avaient dû menacer de démissionner pour obtenir que Bercy la respecte simplement. Rappelons également que quelques mois plus tard, après les attentats de janvier 2015, le chef de l’Etat avait annoncé comme mesure forte l’ « engagement que le budget de la défense de l’année en cours serait intégralement dépensé », ce qui montre que ce n’était pas forcément le cas. Le budget de la défense est toujours attaqué et cette nouvelle attaque constitue un test pour la nouvelle ministre des armées, qui pour l’instant ne s’est battue que mollement et surtout pour le Président de la République. Rendre visite aux soldats blessés et à ceux en opérations, c’est très bien mais on reste dans le symbole. 

Après plusieurs années d'économies imposées par le Ministère de l'Économie et des Finances, dans quelle situation se trouve les armées françaises? Avec les multiples interventions menées par la France, quels sont aujourd'hui ses besoins? 

Les forces armées françaises sont en crise de financement depuis la fin de la guerre froide et la décision de toucher le plus vite possible les « dividendes de la paix » mais sans renoncer aux grands et couteux programmes industriels lancés à une époque où l’effort de défense avoisinait les 3 % du PIB. On s’est trouvé très vite avec l’impossibilité de les financer complètement. Au lieu de prendre des décisions courageuses, on a réduit et étalé les commandes, tellement étalé même qu’on se retrouve désormais avec trois couches d’équipements à financer : ces mêmes programmes qui a force de dizaines d’années de réduction et d’étalement sont devenus de couteux objets remontés du temps, les matériels anciens qu’il a fallu à grands frais maintenir en état plus longtemps que prévu (ravitailleurs, aéronefs de transport, véhicule de combat, etc.) et enfin les équipements nouveaux qui ne pas tarder à apparaître, comme les très couteux sous-marins nucléaires lanceurs d’engin de troisième génération. A force de politique à très court terme, le « manque à payer » pour financer définitivement tous les programmes en cours reste de l’ordre de 40 milliards d’euros, quasiment identique depuis dix ans. Si on veut sortir de cette crise rampante, il n’est effectivement guère d’autres solutions que de faire un effort très conséquent en matière d’investissements et sur une dizaine d’années. 

Ajoutons que cette gestion à la petite semaine (le budget de la défense est le même en euros constant depuis 1982, plus ou moins 10 %) et la destruction de dizaines de milliers de postes ont poussé au regroupement des fonctions administratives et logistiques dans une chaîne spécifique indépendante des forces et structurée autour des bases de défense. Cette réforme s’est avérée catastrophique engendrant rigidités, frustrations et gaspillages de ressources et de temps. La réputation de bonne gestion des armées a fait place à un chaos administratif. Les dégâts sur les hommes et les femmes, dont on rappellera qu’ils sont tous volontaires à venir et à rester, sont déjà considérables entrainant, en particulier par le dégoût de soldats expérimentés, le déclin du capital humain des armées.  

Un phénomène similaire affecte le soutien des équipements, trop sophistiqués pour des théâtres d’opération moins cléments que le centre de l’Europe pour lequel ils ont été conçus, trop anciens pour être encore soutenus par des industriels qui ne les fabriquent plus depuis longtemps, trop usés ou au contraire pas assez employés dans les grands parcs de stockage, mal entretenus par le personnel à qui ils sont confiés temporairement et qui ont perdus des compétences de maintenance, bloqués par de très tatillonnes normes de sécurité européennes et civiles ou des contrats de partenariats complexes.  Non seulement l’arsenal théorique a fondu depuis la fin de la guerre froide, l’armée de terre disposant de six fois moins de chars, quatre fois de pièces d’artillerie et deux fois moins d’hélicoptères qu’à cette époque mais cet équipement théorique n’est, au mieux, disponible qu’aux deux-tiers. Si la chute des effectifs a été interrompue récemment, il n’en pas de même pour des équipements majeurs dont le nombre continue de s’effondrer. Pour la seule année 2015 l’armée de terre a ainsi perdu définitivement 452 Véhicules de l’avant-blindé pour ne gagner que 21 Véhicule blindé de combat d’infanterie. 

Il y a désormais urgence à reconstituer une administration de proximité, de réorganiser le soutien des équipements, de faire revenir aussi les véhicules auprès de ceux qui les utilisent et rompre avec certaines habitudes peu en accord avec le fonctionnement d’une armée engagée en guerre. Il y a là un immense chantier de retour à la cohérence et à l’efficience que personne n’a osé aborder, ceux qui ont mis en place le désordre rechignant à le résorber. Là aussi, il faudra des ressources immédiates en personnel et en finances pour, à rebours des pratiques, échanger des coûts immédiats contre de l’efficience à long terme.

Quel est aujourd'hui l'enjeu pour Emmanuel Macron sur la question de la Défense, et des armées françaises? 

A force de réductions budgétaires et d’étalement de programmes, la France, parmi d’autres faiblesses, ne plus mener une campagne aérienne d’une quelconque ampleur sans l’aide des ravitailleurs américains et ne peut plus projeter rapidement des forces par voie aérienne sans demander de l’aide. Il est difficile de résister ensuite aux demandes de ceux dont nous dépendons et cela est valable aussi pour nos exportations d’armements, devenus vitales mêmes au fonctionnement des armées. Un Etat qui dépend des autres pour sa défense n’est plus complètement indépendant. Il reste là aussi à savoir si cela est satisfaisant.

A force d’économies et de mauvaise gestion, l’instrument militaire français s’est non seulement amenuisé mais il s’est également rigidifié. Avec un contrat opérationnel majeur de 15 000 hommes et une quarantaine d’avions de combat, sans possibilité de renforcement massif par des réserves d’hommes et de matériels qui ont été sacrifiés après la guerre froide, l’armée française n’est finalement plus qu’un corps expéditionnaire apte à lui seul, sur le court terme, à réduire des forces ennemies de quelques milliers d’hommes, et à plus long terme, comme au Sahel, de mener des campagnes de raids et d’appuis aux forces locales. Au-delà, qu’il s’agisse de faire face au retour d’un ennemi majeur ou de contrôler des espaces humains d’importance, la France, première puissance militaire mondiale il y a moins de cent ans, ne peut plus faire grand-chose seule. On peut se demander par exemple comme elle ferait pour s’emparer et contrôler une ville comme Mossoul. La variabilité de puissance, qui est fondamentalement un transfert rapide de ressources civiles dans l’outil miliaire et est indispensable pour faire face aux surprises, demande quelques réflexions et finances. Il n’y a pour l’instant ni l’un, ni l’autre hormis un vague projet de garde nationale. Il y à, là aussi, urgence.

Au final, les chantiers sont immenses qui attendent les nouveaux décideurs et le Président de la République-chef des armées en premier lieu. On saura bientôt ce qui est le plus important pour lui entre la réduction de la dette publique et, sans même parler de la guerre en cours, de sauver notre armée de l’effondrement qui la guette.