Illégalité du RSI: le vrai et le faux

Un combat qui mérite le respect

Rappelons d’abord le contexte dans lequel ce combat épique s’inscrit.

En 1947, les travailleurs indépendants (qui étaient à l’époque près de 5 millions) s’étaient mobilisés pour échapper à l’absorption de leurs régimes de protection sociale par le régime unique de la Sécurité sociale nouvellement créé (en 1945). Ceux qui soutiennent que la Sécurité sociale est un paradis terrestre indépassable feraient bien de se souvenir qu’avant elle existaient des formes de protection sociale bien plus performantes, au point que les assurés de ces régimes créés avant 1940 sont descendus dans la rue pour ne pas en perdre le bénéfice.

Tous ceux-là ont subi un véritable coup de Trafalgar sous le gouvernement Raffarin, lorsque les ministres et conseillers d’Etat Dutreil et Bas décident d’achever l’oeuvre de 1945 en faisant entrer au chausse-pied les régimes de protection sociale d’indépendants dans le fameux RSI, objet de tous les rejets aujourd’hui. Il faut reconnaître aux Libérés et à quelques autres le courage de mener un combat difficile contre la grande machine gouvernementale qui leur impose des règles absurdes au nom de l’idéologie du "jardin à la française" .

Une unité à préserver…

Ce combat est compliqué, courageux, audacieux, et il mérite donc d’être soutenu.

Une grande part de ce combat repose sur la capacité des travailleurs indépendants à résister à la pression judiciaire sans concession du RSI (dans l’indifférence totale des mouvements auto-proclamés "libéraux", soulignons-le). Celui-ci n’hésite pas à traîner ses assurés devant les tribunaux pour obtenir soit le remboursement des sommes folkloriques qu’il réclame, soit pour les forcer à rester sous sa coupe. Cette attitude agressive montre à quel point la Sécurité sociale imposée aux indépendants est tout sauf une sécurité, et tout sauf sociale, et combien ce système prétendument protecteur constitue en réalité une imposture destinée à saigner les indépendants, au besoin jusqu’à leur mise en faillite.

Parce que les indépendants assignés devant les tribunaux ressemblent souvent à des David face à un Goliath, il est essentiel de ne surtout pas les affaiblir en minant leur argumentation. Tactiquement, donc, tout est bon pour aller dans leur sens…

… dans le respect d’un vrai devoir de conseil

On peut toutefois penser que leur combat s’enrichira en se nourrissant de vrais arguments juridiques. Les indépendants risquent gros, en effet, en sortant du RSI. L’administration sociale ne recule devant aucun coup de force (y compris des perquisitions et des gardes à vue) pour dissuader les impétrants de reprendre leur liberté. Quand les coups commencent à pleuvoir, il vaut mieux donc être sérieusement armé et protégé pour faire face.

Sur ce point, le nouvel argument qui vient de sortir laisse quelque peu perplexe et mérite quelques précisions fondamentales.

Une argumentation très hâtive

L’argument dont il s’agit ici est tiré d’une consultation juridique lancée par le député Frédéric Lefevre, dont les qualités sont nombreuses mais concernent peu le droit, auprès d’un avocat qui se présente comme "professeur à l’université de Paris". La consultation porte sur la légalité du RSI, et la réponse du professeur tient en une page et demie. Déjà, on n’aime pas trop cette diligence à répondre à une question sensible et labyrinthique, surtout lorsque la réponse consiste à dire ceci:

On lit ici deux arguments lapidaires qui doivent être rediscutés tant ils mettent mal à l’aise ceux qui aimeraient soutenir ce combat.

Premier argument: une personne morale de droit privé ne peut être créée par un acte de la puissance publique, traduit par certains militants de la cause comme une impossibilité de prendre un acte de la puissance publique concernant le RSI.

Deuxième argument: le RSI n’a pas appliqué l’arrêté ministériel encadrant sa création puisque chaque caisse régionale aurait dû faire l’objet de deux arrêtés préfectoraux (l’un de création, l’autre d’approbation des statuts), or n’existent majoritairement que les arrêtés d’approbation des statuts.

Donc, le RSI serait illégal…

La question de l’acte créateur du RSI

Premier point, donc: les caisses régionales du RSI ne devraient pas être créées par un acte de puissance publique.

En réalité, cette affirmation recouvre deux questions très différentes, que l’auteur de la note juridique dont je publie un extrait ci-dessus aurait pu (dû?) prendre la peine de distinguer.

D’un côté, il y a bien le sujet de la forme retenue pour créer les caisses régionales du RSI. Celles-ci existent-elles par simple création de la loi, ou bien ont-elles effectivement tenu une assemblée générale constitutive qui aurait approuvé leurs statuts? On ne fera pas le boulot d’argumentation du RSI (même si on peut pressentir par avance les réponses officielles qui seront faites dans les contentieux sur ce point), mais on peut pointer du doigt une vraie force dans l’argumentation juridique des Libérés si le RSI a commis (ce qui est plausible) l’imprudence de ne pas s’assurer de ces formalités substantielles.

Reste que, dans tous les cas, l’intervention de la puissance publique était indispensable pour constituer le RSI en régime monopolistique de Sécurité sociale. La doctrine du service social d’intérêt général dans l’Union européenne recommande en effet le recours à un tel acte pour asseoir le droit au monopole et l’entrave au droit de la concurrence dans le champ de la protection sociale. C’est pour cette raison que le pouvoir exécutif est contraint de légiférer sur l’existence d’un régime de solidarité comme l’AGIRC-ARRCO ou comme le RSI.

Intérêt général et droit privé

Rappelons au passage que l’opposition catégorique entre nature publique d’une structure et nature privée est réglée de longue date par l’arrêt du Tribunal des Conflits Bac d’Eloka de 1921. Cette décision prévoit clairement (ce qui ne pose plus aucun problème en droit français) qu’une société privée peut tout à fait être chargée de l’exécution d’une mission de service public (confiée ou non par la loi) sans pour autant devenir un service public. La Sécurité sociale dans son ensemble se trouve bien dans cette situation ambiguë, mais parfaitement légale d’un organisme privé agissant sous le coup d’un acte de puissance publique qui lui confie une mission d’intérêt général.

Certes, le conseil de Frédéric Lefevre n’a pas contesté cet historique, mais son courrier lacunaire aurait gagné en rappelant que ce qui fonde selon lui l’illégalité du RSI tient à la forme pour ainsi dire anecdotique prise par la création des caisses régionales, et non au dispositif entier lui-même. Cette précision aurait permis de dissiper les interprétations trop rapides lues sous la plume de certains militants des Libérés qui ont abusivement compris qu’une loi ne peut créer une caisse de Sécurité sociale privée.

La réalité est beaucoup plus complexe que cela.

Quelques remarques sur les arrêtés préfectoraux

Le cheminement juridique du conseil de Frédéric Lefevre laisse ensuite un peu pantois.

D’abord, il reproche aux préfectures de région de ne pas avoir pris les arrêtés de création des caisses avant d’avoir pris un arrêté d’approbation de leurs statuts. Supposons que l’argument technique tienne la route, il faut quand même dire en préliminaire la gêne "politique" qu’il cause. Si les entrepreneurs peuvent adresser une plainte générale à leur pays, c’est en effet celui d’une obsession de la paperasse et d’un excès de bureaucratie, dont le RSI est une illustration parmi d’autres.

Se plaindre aujourd’hui, dans ce combat, d’un trop faible nombre d’arrêtés préfectoraux est un véritable bâton tendu pour se faire battre…

Mais là encore, supposons… et retenons l’argument. Il est techniquement gênant, puisqu’il exige des caisses régionales des formalités impossibles. D’une part, l’auteur de la note en question explique que la puissance publique n’avait pas la faculté de créer par arrêté des caisses régionales sans que celles-ci n’aient préalablement arrêté leurs statuts. D’autre part, le même auteur affirme que ces caisses n’ont pas d’existence légale puisque les arrêtés préfectoraux n’ont pas été pris avant que les assemblées générales approuvant ces statuts n’aient été tenues. Bon, là, Monsieur le Professeur à l’Université de Paris, faut nous dire clairement ce que vous voulez: ou bien on peut prendre un arrêté préfectoral préalable, ou bien on ne peut pas. Mais soutenir les deux dans le même courrier est difficile.

Le raisonnement n’est pas tenu jusqu’au bout

Là encore, je ne vais pas me substituer au RSI dans la réponse juridique à cette "consultation" miracle. Mais il ressort de toute cette analyse que les caisses régionales du RSI ont fait le taf de façon plutôt carrée en se réunissant pour se créer sans qu’aucun arrêté préfectoral ne les crée préalablement. En revanche, le dispositif ministériel (conçu par un conseiller d’Etat ministre, ce qui prouve une fois de plus que les cordonniers ne sont pas les mieux chaussés) imposant un arrêté préfectoral de création, et un autre arrêté d’approbation des statuts était probablement illégal, voire anti-constitutionnel.

Plutôt que de laisser ses adhérents se débrouiller avec le redoutable RSI, la bonne démarche des Libérés devrait plutôt consister à attaquer devant le Conseil d’Etat la légalité de l’arrêté ministériel imposant des arrêtés préfectoraux pour créer des caisses régionales. À la lecture de la fameuse "consultation", c’est à peu près la seule démarche logique à suivre.

La vraie action doit être politique

Reste que les entrepreneurs qui voudront protester directement devant les tribunaux en reprochant aux caisses régionales de ne pas exister vont s’engager sur un terrain glissant qui épuisera certes la justice, mais qui n’est pas du tout sûr de leur être in fine favorable, surtout si le RSI prend la menace au sérieux et confie son dossier non pas à son service de la communication mais à des juristes (réflexe qui n’est cependant pas acquis) professionnels.

Dans tous les cas, ces actions sporadiques ne doivent pas se substituer à une action politique d’envergure destinée à briser le monopole du RSI. Cette voie est la seule qui garantisse à long terme la sécurité juridique des entrepreneurs qui veulent légitimement sortir de ce régime obligatoire.

Cet article est également consultable sur le blog d'Eric Verhaeghe.