Révocabilité des élus : le remède pire que le mal qu’il dénonce

Le Front de Gauche propose de donner aux citoyens la possibilité de révoquer un élu de ses fonctions lorsqu'il ne tiendrait pas ses engagements pendant son mandat, grâce à un "référendum révocatoire". Seule condition pour que le vote soit pris en compte : que la majorité de personnes favorables à la révocation représentent plus d’électeurs que ceux qui ont voté pour l’élu concerné. Cette proposition toucherait l'ensemble des élus : du président de la République aux conseillers municipaux. Elle figurait déjà dans le programme de Jean-Luc Mélenchon pour une VIe République.

Le "référendum révocatoire", la "révocation populaire" ou le recall en langue anglaise, est le mécanisme permettant aux électeurs de révoquer, à la suite d’une pétition en ce sens, les titulaires de mandats politiques électifs.

Atlantico : Dans quelle mesure la révocabilité des élus risquerait-elle de précipiter davantage l'impuissance du politique ?

Olivier Pluen : Le Procureur général Dupin, également parlementaire, affirmait, sous la Monarchie de Juillet : "Un juge qui craint pour sa place ne rend plus la justice". Il en va, dans une moindre mesure, de même des élus politiques, et il est dit des membres de la Chambre des représentants aux Etats-Unis – où il existe d’ailleurs des juges élus au niveau fédéré – qu’ils passent, sur les deux années de leur mandat, un an à travailler et un an à préparer leur réélection. Au demeurant, l’image d’une responsabilité à "jet continu" des élus n’est pas sans rappeler le spectre des IIIe et IVe Républiques sous lesquelles l’instabilité ministérielle et donc la difficulté à mener des réformes reposait, non pas – il est vrai – sur des mécanismes de révocation populaire qui n’existaient pas, mais sur l’engagement récurrent de la responsabilité des gouvernements par le Parlement.

Mais, bien plus que révéler l’impuissance de ceux qui exercent le pouvoir, la suggestion d’une telle mesure vient souligner l’impuissance des électeurs et des mécanismes traditionnels de responsabilité politique. Dans un système qui compte non moins de sept scrutins directs (européen, nationaux et locaux), mais où les élus accomplissent souvent deux voire plusieurs mandats successifs, le référendum révocatoire indique, d’une part, que les électeurs ont échoué à préserver l’élection comme moyen d’écarter les élus sortants qui ne tiennent pas leurs engagements. D’autre part, cela conduit à pointer l’ineffectivité de la responsabilité du gouvernent devant l’Assemblée nationale, au niveau national, et l’absence de véritables mécanismes de responsabilité politique des exécutifs locaux devant les assemblées délibérantes des collectivités territoriales, au niveau des régions, des départements et des communes, principalement.

Vincent Tournier : En soi, l’idée de révoquer les élus en cours de mandat n’est pas inconcevable : après tout, ce dispositif existe dans plusieurs pays, notamment aux Etats-Unis.

Cela dit, on peut néanmoins s’interroger sur les motivations réelles du Front de gauche. Adhère-t-il sincèrement à cette proposition ou s’agit-il d’une stratégie de communication destinée à montrer qu’il se situe dans une opposition frontale avec le système en place, dans la logique du "sortez les sortants" ? En tout cas, il est étonnant de voir que la gauche radicale revendique un dispositif qui est d’essence libérale. Ce n’est pas nouveau : les partis d’extrême gauche comme Lutte ouvrière revendiquent depuis longtemps la possibilité de révoquer les élus. La gauche peut certes s’appuyer sur le précédent de la Commune de Paris, mais il n’en reste pas moins que la philosophie de ce mécanisme relève fondamentalement de la tradition libérale : c’est l’idée que le  pouvoir constitue une menace pour les citoyens, qu’il faut donc protéger la société civile en évitant l’abus de pouvoir. La révocation des élus est l’un des moyens qui entrent dans cette logique, avec la séparation des pouvoirs ou la décentralisation, ou encore la brièveté des mandats ou la limitation du nombre de mandats.

Donc, pour répondre à votre question, il est évident qu’une telle mesure s’inscrit dans une logique d’affaiblissement du pouvoir politique, ce qui paraît très éloigné du projet que portent les partis de gauche radicale, qui sont par nature étatiste. Cela fait partie des contradictions de ces partis : d’un côté, ils veulent un pouvoir fort, mais de l’autre ils veulent se débarrasser des dirigeants en place.

Cela dit, un tel mécanisme est-il bien adapté pour répondre à leur préoccupation ? Dans son principe, la révocation vise un individu précis. C’est ce qui la différencie de la responsabilité collective du gouvernement ou de l’assemblée. Révoquer un élu a donc du sens lorsqu’il s’agit, comme aux Etats-Unis, de se débarrasser d’un gouverneur ou d’un magistrat. En France, un tel dispositif pourrait se justifier dans des cas précis comme les présidents de région ou de département. Mais cela aurait-il du sens pour les parlementaires, qui mettent en œuvre une politique décidée par l’exécutif ? De plus, en toute logique, il faudrait aussi étendre ce mécanisme aux hauts fonctionnaires comme les préfets ou les recteurs d’académie. Mais peut-on l’imaginer dans un pays où prévaut une forte tradition jacobine, qui s’est appliqué à protéger les fonctionnaires de toute sanction populaire ? 

Une telle mesure ne risquerait-elle pas de faire prévaloir "des coalitions de mécontentement" au détriment  des réformes et de l'action politique ? 

Olivier Pluen : Quels critères de révocation seraient pris en compte ? Quelle majorité serait prévue pour la mise en œuvre de cette responsabilité ? Ce sont là autant d’interrogations auxquelles il convient de donner une réponse et qui déterminent celle qui va être apportée à la question posée. D’après le Front de Gauche, il s’agirait de pouvoir évincer les élus qui ne tiendraient pas leurs engagements. Mais est-ce que le manquement conduisant à la révocation serait formulé de manière aussi précise, ou est-ce que ce manquement résulterait plus classiquement de l’application du critère utilisé en matière de responsabilité politique, à savoir la simple perte de confiance des électeurs dans les élus concernés ? Toutes les dérives sont ici possibles.

Ensuite, selon ce parti politique, l’éviction devrait a priori résulter d’un vote à une majorité supérieure à celle ayant permis l’élection de l’intéressé. Mais, est-il tenable que des élus désignés à la majorité relative à la suite d’une "triangulaire" puissent être révoqués par un votre à cette majorité relative plus un, tandis que des élus désignés dans des circonscriptions acquises à leur parti politique, ne puissent arithmétiquement jamais être évincés ? Par exemple, d’après ce dispositif, l’ancien Président Jacques Chirac, réélu à la présidence de la République avec 82% des suffrages en 2002, pour des motifs connus, n’aurait pu être révoqué qu’avec un pourcentage d’électeurs ou de votants supérieur à ces 82%, en cas de non-respect de ses engagements.

Au-delà, et le choix de l’étrange notion de "référendum révocatoire" permet d’éluder cette interrogation, quelles seraient les mesures prises afin que ce dispositif ne puisse pas être utilisé à des fins plébiscitaires ? Un "référendum" est un vote sur un texte. Un "plébiscite" – qui n’est pas sans rappeler les dérives des périodes consulaire et impériales – est un vote sur une personne et, plus précisément, pour ou contre son maintien dans un mandat. Au Venezuela, l’ancien Président Hugo Chavez avait ainsi, en août 2004, incontestablement tiré profit de la victoire du "non" au référendum de révocation organisé à son encontre.

Vincent Tournier : Il est dans la nature de la compétition électorale de chercher à agréger des causes ou des intérêts. De ce point de vue, le mécanisme de la révocation n’est pas très différent d’une élection classique. Le problème est toutefois que la compétition électorale intervient ici avant la fin du mandat. Elle met donc aux prises un élu face à tous les autres. Or, l’exercice du pouvoir fait forcément des mécontents, y compris parmi ceux qui ont voté pour la personne qui est en fonction. Inversement, les bénéfices attendus de l’action ne sont pas encore visibles. Avec un mécanisme de révocation, celui qui exerce une responsabilité risque donc d’être facilement mis en minorité par une agrégation d’opposants, d’autant qu’il est plus facile d’être contre que d’être pour.

Par ailleurs, si on pousse le raisonnement, on voit que ce mécanisme de révocation pose deux problèmes. Le premier est de savoir si, en plaçant une telle épée de Damoclès sur la tête des élus, on ne risque pas de provoquer des effets pervers sur les caractéristiques mêmes des élus. Cela va manifestement décourager les candidats qui redoutent de subir une telle humiliation, donc ceux qui n’ont pas le cuir encore tanné. Je ne suis pas sûr que cela contribue au renouvellement de la classe politique, sans même parler de la parité.

Le second problème concerne la question de l’intérêt général. Qu’on le veuille ou non, l’intérêt général implique que les dirigeants ne soient pas soumis aux demandes populaires. C’est tout le défi de l’écologie aujourd’hui. Hormis quelques mesures périphériques comme le tri des ordures, les gens ne vont pas changer spontanément et radicalement leur mode de vie. Prendre en compte les enjeux environnementaux implique donc d’imposer les réformes de manière autoritaire. Les écologistes ne veulent pas l’avouer, mais leur politique n’a pas d’autre choix que de reproduire le plan nucléaire dans les années 1970, à savoir une politique imposée par les pouvoirs publics, sans débat et sans vote. Les écologistes sont furieux contre ce plan, mais ils savent que la transition écologique devra s’effectuer de la même façon. Ce sera même pire car les électeurs pouvaient assez facilement comprendre l’intérêt du nucléaire, ce qui n’est pas le cas de la transition écologique, au moins sur le court terme. Il y aura donc forcément du sang et des larmes. C’est pour cette raison que l’écologie ne parvient pas à percer sur le plan électoral car, même si les gens partagent globalement l’inquiétude des écologistes, ils n’ont pas envie de les voir mettre en œuvre un programme dont tout le monde sait qu’il sera douloureux.

On voit donc mal comment le principe de la révocation peut être compatible avec des politiques aussi exigeantes. De toute évidence, il y a des politiques qui demandent non pas plus de démocratie, mais moins de démocratie, c’est-à-dire exactement le contraire de ce qui est prôné par les tenants d’une soumission croissante des élus à la volonté des électeurs. 

La question se pose-t-elle réellement en ces termes là ? Quels dispositifs permettraient mieux de rendre les élus responsables de leurs décisions ? 

Vincent Tournier : On peut effectivement interpréter la proposition du Front de gauche sur la révocation comme un symptôme supplémentaire de la crise de confiance dans les élus. C’est une sorte de cri du cœur face au sentiment que les politiques qui sont menées sont désormais indépendantes des aspirations populaires. En somme, les électeurs pensent que, quel que soit le résultat des élections, rien ne va changer, tout va continuer comme avant.

La question est de savoir si la révocation des élus permet de résoudre ce problème. Ce n’est pas évident. La révocation répond à une problématique strictement individuelle : elle permet de renvoyer dans ses cordes l’élu qui a pris de mauvaises décisions. Mais les défaillances individuelles sont-elles la cause du problème ? Je n’en suis pas sûr. Les causes de la crise sont plus larges : la mondialisation, l’intégration européenne, la judiciarisation et la transformation de la démocratie contemporaine, ce qui se traduit notamment par un pouvoir croissant conféré aux tribunaux et aux agences indépendantes (au premier rang desquels la Banque centrale européenne). Or, la révocation ne répond absolument pas à ces enjeux. Elle peut certes servir de défouloir, permettre de désigner un bouc émissaire, mais c’est tout. On peut révoquer un député, et après ? A la limite, le problème n’est pas que les élus prennent des mauvaises décisions : le problème est de savoir s’ils en prennent encore.  

Olivier Pluen : L’engagement de la responsabilité d’un élu aboutissant à son éviction d’un mandat politique ne devrait a priori intervenir qu’en dernier ressort, et il serait approprié d’agir en amont sur la sélection des candidats et les moyens dont disposent les élus en cours de mandat. Il apparaît notamment difficile de faire aujourd’hui l’économie de questionnements autour des compétences initiales des candidats, des formations susceptibles d’être dispensées pendant l’exercice des fonctions, mais également des mécanismes de responsabilisation telles que les règles déontologiques ou l’obligation pour les élus de présenter et de défendre périodiquement les travaux accomplis dans le cadre de leur mandat. De même le rôle que doivent en toute logique jouer les partis politiques, et dont le rôle est reconnu par la Constitution, n’est pas à négliger.

Au surplus, l’introduction d’un tel dispositif en droit français, par une voie qui ne serait pas celle d’une révision de la Constitution en vigueur ou – s’agissant de l’idée d’une "VIe République" – de l’adoption d’une nouvelle Constitution, soulèverait des difficultés en termes de constitutionnalité (interdiction du mandat impératif, durée du mandat,…).

De quels exemples étrangers pourrait-on s'inspirer ? 

Vincent Tournier : Tout dépend de ce que l’on veut faire car il y a de tout à l’étranger, le meilleur comme le pire. Je remarque que les débats actuels dans les milieux universitaires et intellectuels sont focalisés sur les mécanismes qui sont censés apporter plus de participation, mais on se polarise sur les mécanismes les plus compliqués et les moins efficaces (comme les dispositifs de "démocratie participative") et on délaisse les mécanismes simples comme le référendum. De plus, la réflexion est orientée vers l’idée qu’il faut encore plus de contrôle sur les élus, alors que le pouvoir n’a jamais été aussi faible. Même un simple barrage d’irrigation au fin-fond de la France devient une cause de quasi-guerre civile. Et pendant ce temps, la démocratie se vide de sa substance avec la hausse de l’abstention électorale. Donc, faut-il continuer ainsi ?

Mais pour répondre à votre question, très franchement, je ne sais pas si on peut s’inspirer de l’étranger. C’est effectivement une idée très à la mode : depuis quelques années, on est obsédé par les comparaisons internationales, et le slogan qui prévaut chez les élites, c’est : "il faut s’inspirer de ce qui se fait de mieux à l’étranger". Le problème est qu’il est difficile de dissocier les mécanismes, de prendre une mesure et de laisser les autres, comme si les sociétés étaient des jeux de mécano dans lesquels les éléments sont indépendants les uns des autres. Les auteurs classiques ont d’ailleurs souvent dénoncé cette idée de l’emprunt. Je pense par exemple à Jules Michelet : "Pauvres imitateurs, vous croyez donc qu’on imite ?(…) mais c’est un corps étranger que vous vous mettez dans la chair". Si l’on prend l’exemple du régime parlementaire, que les libéraux du XIXème siècle rêvaient d’introduire en France, Michelet avait clairement raison : la greffe parlementaire n’a jamais vraiment réussi en France, sans doute parce que les institutions vont de pair avec une certaine culture politique et que la société française est trop clivée pour adopter la logique du parlementarisme.

Même un libéral comme Montesquieu insistait sur le fait que chaque société a ses propres traditions, sa propre culture. Vouloir s’inspirer de l’étranger est d’ailleurs caractéristique des sociétés post-modernes qui rejettent le principe selon lequel il existe des cultures homogènes, dotées d’une unité, d’une cohérence. La révision de la Constitution en juillet 2008, impulsée par Nicolas Sarkozy, a consisté à transposer en France des dispositifs empruntés à la Constitution américaine : la destitution du président par les Chambres, la limitation des mandats du président, la nomination des hauts fonctionnaires avec l’accord des chambres, la possibilité pour le président de la République d’aller faire un discours devant l’Assemblée nationale (le fameux "discours sur l’état de l’Union" du président américain). Mais finalement, quel est le résultat ? Aucun de ces mécanismes ne s’est imposé. N’est-ce pas un signe ?

Olivier Pluen : Outre le cas du Venezuela qui a déjà été cité, et qui l’a admis pour tous ses élus, le référendum révocatoire existe dans quelques autres Etats, qui restent néanmoins très minoritaires et dont l’étude ne permet pas a priori de dessiner les contours du mécanisme de révocation populaire voulu par le Front de Gauche.   

Certains Etats connaissent ce dispositif au niveau local. Tel est le cas en Suisse depuis 1848, où six des vingt-six cantons l’ont adopté sans réelle effectivité. Il en va de même aux Etats-Unis d’Amérique, qui ont vu naître le système du recall dans l’Etat de l’Oregon, en 1908, suivi par moins de deux dizaines d’Etats fédérés – sur les cinquante que compte la fédération – au cours du siècle suivant. L’Etat de l’Illinois est le dernier à l’avoir introduit dans sa Constitution, en 2010, vis-à-vis de son gouverneur. En 2013, 478 tentatives de recall – qui concernent des mandats aussi divers que ceux de gouverneur, de parlementaire, de maire, de shérif ou de juge – ont été recensées dans ces Etats fédérés, pour 150 révocations. Le cas le plus emblématique, pour la période récente, demeure le recall du gouverneur Gray Davis en Californie, en octobre 2003, qui a été remplacé par l’ancien champion de culturisme et acteur de cinéma, Arnold Schwarzenegger.

Dans de rares autres cas, le chef de l’Etat est, comme au Venezuela, susceptible d’être révoqué par référendum, sans que ce dernier soit pour autant d’initiative populaire. Il en va ainsi en Autriche, sous cette double réserve que, d’une part, le référendum de destitution est organisé sur la demande successive du Conseil national et de l’Assemblée fédérale (réunion du Conseil national et du Conseil fédéral), et que, d’autre part, le Président fédéral dispose de pouvoirs symboliques. Mais tout comme ces derniers, cette procédure demeure symbolique, même si elle trouve son inspiration dans la Constitution de Weimar – celle de l’Allemagne après 1919 – qui prévoyait la possibilité pour le peuple de révoquer le chef de l’Etat sur proposition du Reichstag. Le refus de révocation équivalait à une réélection du Président du Reich et entraînait la dissolution automatique du Reichstag. Un dispositif s’inscrivant dans la même logique, à savoir sur une initiative des pouvoirs publics, a été introduit dans la Constitution bolivarienne, et mis en œuvre, en 2008, à l’initiative du Président Evo Morales pour mettre fin, à son bénéfice, au conflit qui l’opposait aux gouverneurs régionaux appartenant à l’opposition…

Propos recueillis par Sarah Pinard