Pourquoi la réforme territoriale ne risque pas de produire les économies espérées

Atlantico : Le gouvernement présente le 23 juillet 2014 sa nouvelle copie sur la réforme territoriale, où le nombre de régions de France métropolitaine passerait de 22 à 13. Alors qu’elle devait initialement permettre "12 à 15 milliards d’euros" d’économies, un rétropédalage a actualisé les espérances du gouvernement à 10 milliards sur cinq ans. On a pu voir dernièrement que les débats portaient davantage sur les logiques géographiques plutôt que sur les vraies sources de coûts pour les collectivités territoriales. En quoi celle-ci est en train de se détourner de son ambition initiale, soit la diminution des coûts pour l'état ?

Gérard-François Dumont : Le gouvernement chérissait le mythe selon lequel la fusion des administrations régionales entrainerait des économies. Mais le budget actuel additionné des régions dont la fusion est annoncé représente des montants fort limités, nettement inférieur à 20 milliards d’euros. En revanche, l’agrandissement de la taille des administrations régionales entrainera par exemple la création d’instances de coordination ou de nouvelles antennes qui représenteront des dépenses supplémentaires. C’est la raison pour laquelle le gouvernement a raison de ne plus guère promettre d’économies, car il n’y en aura point, bien au contraire.

Philippe Crevel : La question du nombre de régions est assez anecdotique ; ce qui compte, c’est évidemment la répartition et l’exercice des compétences ainsi que leur articulation entre les différentes strates. Aujourd’hui, la France se caractérise par cinq échelons institutionnels, communes, communautés ou agglomération de communes, départements, régions et Etat auxquels il faut ajouter l’Europe. Par ailleurs, il ne faut pas oublier les établissements publics locaux qui gravitent autour des collectivités territoriales. La France compterait plus de 260 000 organismes locaux. Il y a évidemment une dilution des responsabilités, des saupoudrages, des financements croisés et à la clef des surcoûts. Le débat public s’est focalisé sur la carte des régions au détriment de la question centrale de la répartition des compétences et des économies à réaliser. Or, ce projet de refonte institutionnelle n’a d’intérêt que s’il simplifie le mode d’administration de la France et s’il aboutit à des économies budgétaires. Le Gouvernement n’a évidemment pas voulu avancer à découvert sur la question sensible des dépenses sociales.

Aujourd’hui, c’est le département qui est chef de file en la matière. Il gère quatre catégories d’actions sociales : la politique de l’enfance avec la protection maternelle et infantile, le soutien aux familles en difficulté ; la politique du handicap avec les l’hébergement et l’insertion et les prestations du handicap ; les personnes âgées avec la création d’établissements de retraite et avec l’aide au maintien à domicile à travers l’Allocation Personnalisée à l’autonomie (APA) ; les prestations légales d’aides sociales avec la gestion du Revenu de Solidarité Active. Les dépenses sociales accaparent la moitié des dépenses de fonctionnement des départements. Du fait de la situation économique dégradée et du vieillissement de la population, elles sont en forte croissance. Certains départements étaient ces dernières années, confrontés à des problèmes budgétaires en raison de la forte augmentation des dépenses sociales. La suppression à terme posera évidemment la question de l’attribution de ces compétences. Les communes qui aujourd’hui ont la responsabilité des dépenses sociales de proximité qui sont facultatives (centres communaux d’action sociale, crèches, foyers pour personnes âgées) ne sont pas outillées pour conduire les actions obligatoires actuellement dévolues aux départements. Les communautés de communes ou les agglomérations de communes pourraient, dans certains départements, exercer ces fonctions. Les métropoles ou les communes situées en zone urbaine pourraient absorber l’action sociale. En revanche, dans des zones rurales ou de montagne, cela paraît plus difficile. Est-ce que la région pourrait se substituer aux départements ? Il n’est pas évident que les citoyens y gagnent en fluidité et que la rationalisation soit source d’économies. L’autre solution consisterait à transférer ces missions aux Caisses d’allocations familiales ce qui supposerait d’effectuer des transferts financiers.

La carte des 13 régions. Crédits ministère de l'intérieur

Le gouvernement n'est-il pas en train de passer à côté de sa réforme, en ne clarifiant par les compétences de chacun des échelons territoriaux ?

Gérard-François Dumont : Effectivement la méthode employée par cette réforme est tout à fait inadaptée puisqu’on veut définir a priori de nouveaux cadres géographiques régionaux sans préciser leurs compétences. Certes, on nous annonce une deuxième loi qui pourrait alors clarifier ces compétences. Pourtant la simple logique suppose une adéquation entre la structure territoriale et les fonctions dévolues. En effet, selon les décisions à prendre, le niveau géographique n’est évidemment pas le même selon que l’on ait à décider de la localisation d’une crèche ou de la construction d’un vaste parc d’activités technologiques.

S’il s’agissait de faire des régions des outils plus efficaces dans la lutte pour l’emploi, cela supposerait une nouvelle dynamique de décentralisation. Ce qui n’est ni annoncé ni envisagé. Non seulement l’Etat souhaite conserver toutes les compétences qu’il a aujourd’hui, y compris des compétences qui ne relèvent nullement d’un "état stratège", mais en outre, il annonce qu’il va renforcer le pouvoir des préfets, ce qui correspond à de nouvelles décisions de recentralisation. Très étonnant quand on sait qu’aucun pays démocratique dans le monde n’agit actuellement dans le sens de la centralisation ou de la recentralisation. Au contraire, dans le nombreux pays (1) c’est le processus de décentralisation qui est privilégié car il est essentiel que les territoires soient autonomes et qu’ils puissent agir souplement, pour améliorer leur attractivité.

La "réforme" de la délimitation des régions a déjà eu un impact négatif pour la croissance dans la mesure où depuis qu’elle a été annoncée, de nombreux élus et leurs collaborateurs consacrent un temps considérable à réfléchir à la manière de l’appliquer, dans un jeu de rapport de force délicat puisqu’il faudra également définir les capitales des nouvelles régions. Un temps considérable alors qu’il faudrait se consacrer à améliorer par un meilleur cadre législatif et  des initiatives locales la gouvernance des territoires (2).

Depuis l’annonce initiale des soi-disant 10 milliards d’euros d’économie, le gouvernement n’a plus voulu s’avancer sur les économies que la réforme réaliserait, et elle a bien raison de le faire car la réforme coutera plus qu’elle ne fera économiser. De façon directe, la fusion des administrations entraîne des coûts d’aménagement, des fusions d’administration etc. Le deuxième élément, c’est que la mise en place de cette réforme durera 4 à 5 ans. Le temps consacré au meccano institutionnel sera pris sur celui qui devrait permettre de se concentrer à administrer les régions de manière plus efficace. Il faut aussi bien penser au fait que la fusion de deux ou plusieurs régions engendrera une harmonisation des salaires, des avantages de tous les fonctionnaires et des dotations aux établissements d’enseignement au niveau le plus haut constaté, selon la logique inévitable du "mieux-disant". Si ces dépenses supplémentaires ne sont pas couverte par des dotations de l’État, les régions devront diminuer leurs investissements au détriment d’une meilleure attractivité de leur territoire.

Philippe Crevel : Plus les élus parlent de frontières, moins ils voient l’essentiel : les compétences et les concours de l’Etat aux collectivités locales qui s’élèvent en intégrant les compensations fiscales à 100 milliards d’euros. Sur ce dossier, l’Etat avance masqué. Afin d’atteindre ou de se rapprocher de la barre des 3 % des déficits publics, le Gouvernement ne dispose plus de beaucoup de cartes. Celle des concours aux collectivités locales est la plus prometteuse. Les collectivités locales n’auront comme choix que de réaliser des économies ou d’augmenter les impôts, voire les deux.

La réduction des coûts ne pourra intervenir qu’à travers des gains générés par les rendements d’échelle. Ainsi, le regroupement de la gestion des collèges et des lycées pourrait permettre de réaliser des économies. Le transfert des routes sur la région pourrait réduire les coûts d’entretien. Les régions disposeront d’une surface plus large pour négocier avec les entrepreneurs de travaux publics.

Plus généralement, quels peuvent-être les effets pervers de cette réforme au vu des mesures en voie d'être adoptées ? Doit-on s'attendre à une perte d'efficacité de la part des collectivités territoriales ?

Gérard-François Dumont : En effet, outre le risque d’un jacobinisme régional dans les très vastes régions (3) créées, il y a un risque qui se situe notamment dans la perte de notoriété dans la dénomination des régions. Un nom a toujours une valeur marchande. Ainsi, le Limousin a créé une marque du même nom car elle pouvait servir à valoriser son territoire. La réforme pourrait détruire cet avantage par la création de nouveaux sigles incompréhensibles et méconnus qui entraineraient une perte de notoriété. Si la région Champagne-Ardennes-Lorraine-Alsace devient CALA, cela n’aura aucune valeur marchande alors que pris séparément ces noms sont valorisables du fait de leur très forte notoriété.

Philippe Crevel : Toute réforme structurelle peut si elle n’est pas bien préparée et conduite générer d’importants dysfonctionnements. Comme pour les fusions d’entreprise, les réorganisations institutionnelles sont sources de désorganisation avant d’aboutir, le cas échéant, à des gains par rationalisation. Du fait que depuis des mois, le débat sur la suppression des départements est sur la table, les personnels des conseils généraux sont démobilisés ce qui peut nuire à l’efficacité de leur travail. Une fois la réforme votée, il faudra mener des opérations de transferts avec une nécessité d’harmoniser les statuts. La politique sociale des départements est, en règle générale, plus développée que celle des communes. Les fonctionnaires des structures intercommunales intégrant éventuellement du personnel départemental demanderont légitimement l’alignement. Il faudra également résoudre des problèmes immobiliers du fait du regroupement des services ainsi des problèmes informatiques. Il faut s’attendre à des surcoûts durant les premières années de la mise en œuvre de la réforme avant de pouvoir engranger, dans un second temps, d’éventuels gains. Les administrations locales vont devoir adopter les pratiques des politiques de conduite du changement mises en œuvre dans les grandes entreprises pour réussir la transition.

Dans une note confidentielle rendue publique, la ministre de la Fonction publique estime que la stabilisation des effectifs pourrait faire économiser 6 milliards d'euros. Etait-il vraiment possible d'imaginer une rationalisation des dépenses des collectivités territoriales sans toucher à la masse salariale ?

Gérard-François Dumont : Premièrement, en ce qui concerne les régions, pendant une vingtaine d’année, ce n’était pas la masse salariale qui était la plus grosse dépense, mais les investissements. Jusqu’à l’acte 2 de la décentralisation, les régions utilisaient plus la moitié de leur budget aux investissements. Deuxièmement, il est vrai que la façon dont on a mis en œuvre l’intercommunalité en France, avec la prime associée, s’est traduite par une augmentation de la masse salariale car la méthode était mauvaise. Dans la plupart d’entre-elles, les communes transmettant des compétences à l’intercommunalité auraient leur confier également la totalité du personnel correspondant. Bien entendu il y a eu des réticences ; et il en a résulté que les intercommunalités ont dû recruter du personnel. Au final, pour un même territoire, on a le plus souvent eu des effectifs territoriaux plus élevés sans que les citoyens ne voient une diminution de leurs impôts locaux alors que c’est ce qui était annoncé initialement (par des économies d’échelles notamment). S’attaquer à la masse salariale, ce serait d’une part simplifier les 400 000 réglementations qui engendrent de lourds coûts administratifs aux collectivités territorial ou tout simplement diminuer la dotation globale de fonctionnement, surtout pour les communes qui perçoivent par habitant les sommes les plus élevées, ce qui obligerait les collectivités territoriales à s’adapter.

Comment aurait-on pu mieux concilier cette réorganisation géographique à la fois en prenant en compte les identités territoriales sans omettre l'objectif de réduction des dépenses ?

Gérard-François Dumont : D’abord, aucun état dans le monde n’imagine que la diminution d’un tiers du nombre des régions pourrait permettre de faire des économies et n’envisage en conséquence de le faire. Le problème de la France est que ce pays continue d’avoir des pratiques jacobines tout en ayant partiellement décentralisé en 1982. Ce dont la France a vraiment besoin, c’est d’une avancée majeure en matière de décentralisation, non d’un meccano institutionnel qui masque une opération de recentralisation.

Philippe Crevel : Le jacobin rêve d’une France identique et unique de Lille à Ajaccio. Il nie les spécificités territoriales, les traditions différentes… Une région de montagne, une île, un territoire rural ne peuvent pas être soumis à des règles élaborées pour des zones urbaines ou de plaines. Le jacobin veut uniformiser, niveler. Mais de tout temps, la France a dû et su composer avec ses diversités. La région parisienne et Paris sont soumis depuis 1871 à un régime spécifique. Il en est de même avec les Collectivités d’Outre-Mer et depuis près de quarante ans pour la Corse.

La nouvelle réforme envisagée par Hollande ne devrait pas créer un moule unique pour tous les territoires de France. Il faut admettre que dans des régions de montagne le département peut encore de l’utilité. Il est certes possible de les regrouper. Ainsi, la Haute Savoie et la Savoie veulent fusionner tout en conservant leurs compétences. En effet, cette région de haute montagne n’a guère de points communs avec Lyon ou Saint Etienne… Il faut, au nom de la subsidiarité, gérer au plus près certaines compétences touchant en particulier au social tout en mutualisant les ressources et les moyens. En effet, l’échelon intercommunal peut se révéler trop faible pour assurer cette indispensable mutualisation. Il n’y a pas de réponse unique pour aboutir à des économies budgétaires. A cet effet, il faut sans nul doute accepter une plus grande autonomie fiscale et accepter un mot tabou, en France, le fédéralisme. Aujourd’hui, la décentralisation consiste à des transferts de charges non accompagnés de transferts réglementaires. Dans les faits, l’Etat pratique la déconcentration en y instillant une dose de politique. Il faut inverser le schéma en donnant aux élus l’entière responsabilité des compétences.