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Abandonner le statut général des fonctionnaires pour moderniser le service public

Dans la perspective d'un abaissement sensible des dépenses et des charges publiques, la France ne pourra plus très longtemps esquiver la question centrale de la réforme en profondeur de sa fonction publique. Voici les propositions du Think Tank Génération Libre.

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Abandonner le statut général des fonctionnaires pour moderniser le service public

La France ne pourra plus très longtemps esquiver la question centrale de la réforme en profondeur de sa fonction publique.

Résumé

En créant le Statut de la Fonction Publique après guerre, Maurice Thorez, secrétaire général du PCF et ministre d’Etat en charge de la Fonction publique dans le gouvernement provisoire du général De Gaulle, déclarait :

« Le statut donne aux fonctionnaires la possibilité de contribuer dans une large mesure à la correction des défauts actuels  de notre administration et lui rendra son efficacité, parce qu’il permettra de promouvoir à la tête des différents services et aux postes les plus importants, des agents d’une valeur éprouvée, ayant le goût de l’initiative et le sens de la responsabilité. »

Le même souci d’efficacité et d’initiative qui a conduit à l’instauration d’un statut général des fonctionnaires plaide aujourd’hui pour sa disparition.

Trente ans après la dernière réforme de 1983, le bilan de la généralisation d’un modèle rigide à l’ensemble des agents publics est largement négatif. Les effectifs ont augmenté de manière continue et hors de contrôle : l’emploi public en France représente aujourd’hui 25% de l’emploi total (20% s’agissant des seuls fonctionnaires sous statut) soit près de deux fois la moyenne des pays de l’OCDE.

Cette inflation explique en grande partie la dérive des dépenses publiques. La rémunération des employés dans le secteur public (hors pensions de retraite des fonctionnaires) représentait en 2013 près d’un quart de la dépense publique.

Il est urgent à la fois de réduire les effectifs et d’améliorer la gestion des ressources humaines dans le service public. Pour ce faire, nous passons en revue toutes les options possibles, de la plus légère à la plus drastique. Nous concluons à la nécessité de supprimer le statut général, avec une possible exception pour quelques centaines de milliers de fonctions de puissance publique.

Cela entraînerait naturellement l’effacement du recrutement sur concours au profit de formes d’embauches plus standard, ainsi que la disparition des « corps », remplacés par des filières professionnelles beaucoup plus flexibles. 

L’opinion publique est largement prête à une rupture majeure dans la conception de la fonction publique. Le sondage réalisé par l'Ifop en partenariat avec GenerationLibre révèle que seulement 32% des sondés souhaitent que les fonctionnaires conservent leur statut actuel. De nombreux employés du secteur public comprennent qu’ils auraient eux aussi intérêt au changement.

Une telle mesure soulève des questions juridiques et politiques, qui pourraient être levées par le recours au référendum, sur le modèle du processus suisse en 2002.

SERVIR L’ETAT DEMAIN

 

Abandonner le statut général de la fonction publique pour moderniser le service public

Generation Libre

Introduction

L’ajustement économique et social nécessaire pour redonner à la France vigueur économique et compétitivité en Europe est considérable et passe en priorité par un abaissement sensible des dépenses et des charges publiques. Dans cette perspective, la France ne pourra plus très longtemps esquiver la question centrale de la réforme en profondeur de sa fonction publique.

En 2011, l’emploi public en France représentait 25% de l’emploi total (20% s’agissant des seuls fonctionnaires sous statut) soit un niveau nettement supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE (15% en 2008) qui place la France en tête de classement avec les pays d’Europe du nord (Norvège, Danemark, Suède et Finlande). La taille absolue de la fonction publique n’est pas en soi un problème dans les pays qui savent adopter des modes de gestion efficaces des effectifs et des carrières, comme par exemple les pays scandinaves. En France, elle apparaît néanmoins clairement comme une source majeure de rigidité de la dépense publique : le statut[1] de la fonction publique conçu à la Libération (1946) prive les managers publics de marges d’action du côté de leurs effectifs et impose des stratégies inefficaces à long terme de gel des dépenses à périmètre fonctionnel constant des administrations. Au moment où l’ajustement des finances publiques doit passer à la vitesse supérieure (50 milliards d’économies prévues par le gouvernement Valls d’ici 2017, 130 milliards d’euros proposés par l’UMP), il devient impossible d’ignorer la question des effectifs publics.

L’ajustement des finances publiques est, au demeurant, loin d’être la seule raison pour laquelle il faut enfin engager une réforme en profondeur de notre modèle de fonction publique. Souvent présenté comme le fruit d’une préférence culturelle des Français pour l’emploi et la dépense publics, ce modèle est tout sauf une constante historique et une évidence. Inventée sous la plume d’un chef de bureau un peu particulier en 1908 (Georges Demartial, 1861-1945), la notion de statut avait donné lieu à de farouches débats durant l’entre-deux-guerres entre « statutistes » et « antistatutistes ». A l’époque, le statut était lié à de très fortes servitudes, en particulier l’absence de droit syndical, ce qui explique l’opposition d’une grande partie des fonctionnaires eux-mêmes (notamment la Fédération des Fonctionnaires, forte de 300 000 adhérents). La CGT et la SFIO craignaient quant à eux une dérive autoritaire et une trop grande mainmise du pouvoir central sur l’administration. Le statut était associé à ce qu’on appellerait aujourd’hui la « droite dure ».

C’est ce qui explique que le premier statut de la fonction publique ait été mis en place sous le régime de Vichy, le 14 septembre 1941. Il s’agissait alors, conformément à l’idéologie de la « Révolution nationale », de « restaurer les notions trop souvent méconnues de l’autorité de l’Etat, de la responsabilité des chefs et de la dignité des fonctionnaires publics »[2]. Rédigé par un conseiller d’Etat influent, Maurice Lagrange (qui travaillera après la Libération avec Jean Monnet), ce statut permit d’unifier les divers cadres juridiques existants, et correspondait à la vision vichyste d’un Etat fort et centralisé.

A la Libération, l’idée de recréer un statut – cette fois avec le droit de grève - ne figurait pas dans le programme initial du Conseil National de la Résistance, et fut essentiellement inspirée par Maurice Thorez, secrétaire général du PCF et ministre d’Etat en charge de la Fonction publique dans le gouvernement provisoire. Michel Debré et le général De Gaulle y furent également favorables. Mais comme le montre avec force Pierre Rosanvallon[3], « l’unanimité de la Chambre recouvre des intentions de vote extrêmement disparates », ce qui explique qu’ « aucune philosophie de l’administration ne se dégage de ce statut ». En fait, on rencontre trois préoccupations tout à fait divergentes :

- L’obéissance, qui correspondait à la philosophie du général de Gaulle, dans la droite ligne de l’idée développée au XIXe siècle d’une fonction publique soumise à un régime dérogatoire en raison même des sujétions spécifiques imposées par le service public[4]. Celui-ci déclarait ainsi devant l’Assemblée nationale le 23 novembre 1945 :

« La réforme administrative et celle de la fonction publique devront être réalisées avant la fin de la législature, de façon qu'une administration renouvelée dans son recrutement, dans son esprit et dans son fonctionnement, diminuée dans ses dimensions par la suppression progressive des contraintes de l'autorité publique sur l'activité des citoyens, mais honorée et encouragée dans ses hautes traditions de dévouement au service de l'État, soit mise en œuvre au plus tôt à l'échelon central et aux échelons locaux ».

- La lutte contre l’Etat bourgeois jacobin, mise en avant par Maurice Thorez, qui développait l’idée d’une administration créative et quasi autonome. Thorez défendait une vision industrialiste et productiviste de la fonction publique, et se trouve à l’origine des primes de rendement.  Il déclarait par exemple en 1946 :

« Le statut donne aux fonctionnaires la possibilité de contribuer dans une large mesure à la correction des défauts actuels  de notre administration et lui rendra son efficacité, parce qu’il permettra de promouvoir à la tête des différents services et aux postes les plus importants, des agents d’une valeur éprouvée, ayant le goût de l’initiative et le sens de la responsabilité ».

 

- La revalorisation des fonctionnaires, défendue par la gauche socialiste, qui arguait notamment du fait que les fonctionnaires étaient moins bien payés que les salariés du privé, et qu’il était donc normal qu’ils disposent d’avantages supplémentaires tels que la garantie de l’emploi.

On le voit, le statut de la fonction publique a une histoire récente qui est tout sauf linéaire et cohérente. Les principes qui le sous-tendaient sont aujourd’hui caducs. On pourrait même dire que la plupart des arguments donnés à l’époque se retourneraient aujourd’hui contre le statut : les salariés du public gagnent en moyenne davantage que ceux du privé[5], la perspective d’une administration « diminuée dans ses dimensions » (de Gaulle) s’est en réalité très mal accommodé mal du statut au fil du temps (inflation des effectifs), tandis que le « goût de l’initiative et le sens de la responsabilité » loués par Thorez gagneraient probablement à son abolition…

Le statut de 1946, boiteux et conçu à la va-vite, fut adapté et pour l’essentiel étendu (par le ministre communiste Anicet Le Pors) aux agents publics locaux et hospitaliers en 1983-1984 lors du second grand moment de la construction du statut général, immédiatement après la victoire de la gauche en 1981. Le statut rénové de 1983 reste la base légale de la fonction publique aujourd’hui.

Trente ans après, il ne reste toutefois plus grand-chose de la conception originelle et très spécifique de la fonction publique portée par le statut de 1946. D’abord, le droit de la fonction publique a largement convergé depuis les années 1950 vers le droit commun du travail (sous l’influence de la jurisprudence du Conseil d’Etat mais aussi de la loi en matière de garanties de reclassement, de dialogue social ou encore de régime des retraites). Le droit communautaire a aussi contribué, depuis les années 1990, à diluer la spécificité de la fonction publique en imposant l’ouverture aux résidents européens des fonctions non-régaliennes. En outre, l’Etat et les collectivités publiques ont, depuis les années 1980, développé fortement l’emploi de contractuels non statutaires, relâchant ainsi le lien entre service public et statut d’agent public. Enfin, les réformes récentes ont cherché à développer une logique d’emploi au cœur du système de la carrière, contribuant ainsi à en diminuer la légitimité.   Gérer l’emploi public à travers un statut uniforme, rigide, dérogatoire du droit commun et reposant sur la garantie de l’emploi n’est donc plus qu’une modalité parmi d’autres de l’emploi public. L’idée de sujétions particulières imposées aux fonctionnaires a en outre largement vécu au gré des concessions statutaires accordées par les différents gouvernements.

Trente ans après la dernière réforme de 1983, le bilan de la généralisation d’un modèle rigide de fonction publique à l’ensemble des agents publics est aussi largement négatif. Ce modèle a été la source d’une inflation non-contrôlée des effectifs (notamment au niveau local depuis 15 ans). Surtout, il a produit sur la société française dans son ensemble des effets largement négatifs en instaurant une structure figée, stratifiée, duale et inéquitable de l’emploi. Il a restreint au fil du temps la mobilité sociale en limitant l’accès aux fonctions supérieures de l’administration et en figeant très tôt l’accès de chaque génération aux plus hautes responsabilités. Il est source de démotivation par une gestion égalitariste des carrières et des rémunérations. En figeant l’emploi public statutaire, il est source d’iniquité en faisant reposer depuis 30 ans le poids de l’adaptation de notre modèle économique et social sur les seuls salariés contractuels ou ceux secteur privé. Il prive aujourd'hui  la France d’un levier puissant, utilisé dans de nombreux autres pays, pour recréer une dynamique économique (productivité) et sociale (mobilité) sur l’ensemble du territoire et à tous les échelons de compétence[6].     

L’opinion publique française semble tout à fait consciente de cette réalité : elle est largement prête à une rupture majeure dans la conception de la fonction publique. Le sondage réalisé par l'Ifop en avril 2014, en partenariat avec GenerationLibre, l'Opinion et iTélé, révèle que seulement 32% des sondés souhaitent que les fonctionnaires conservent leur statut actuel. La décomposition de ces résultats montre que plus de la moitié des sympathisants de gauche (55%) souhaite que le statut de certains fonctionnaires (recrutés sur concours, donc non contractuels) soit aligné sur celui du privé. A droite, cette proportion grimpe à 79%... Même dans le secteur public, un tiers des salariés se déclarent favorables à un alignement de leur statut sur le secteur privé ! Les résistances ne sont-elles pas largement fantasmées ?

Certains hommes politiques ont d’ailleurs commencé à se saisir de la question, à droite comme à gauche. Un Livre blanc sur la fonction publique au ton novateur a été commandé en 2008 par Nicolas Sarkozy. Un député UMP, Jean-François Mancel, a osé, en 2014, déposer une proposition de loi iconoclaste visant à soumettre les fonctionnaires au code du travail. Tout récemment, un député radical de gauche, Alain Tourret, a rendu public un rapport parlementaire qui ose poser la question de la suppression des emplois publics, par départs volontaires ou rupture conventionnelle. Néanmoins, la mise en œuvre de ces diverses recommandations reste encore plus plus souvent lettre morte. Il est temps de passer à l’action.

Dans l’optique d’une réforme devenue incontournable, l’objet de cette note est pratique : ouvrir le débat sur les pistes concrètes de réforme de la fonction publique en présentant plusieurs scénarios quantifiés, plus ou moins ambitieux, leurs bénéfices et leur limites, leurs conditions de faisabilité et les expériences du même type déjà mises en œuvre à l’étranger.

Débattre de la réforme de la fonction publique suppose de répondre à deux questions bien distinctes. La première porte sur les effectifs de l’emploi public en France : dans une optique de réduction impérative de la dépense publique et des prélèvements pour rétablir la compétitivité du site de production français au sein de la zone euro, il s’agit de se donner les moyens de réduire l’emploi public quantitativement pour dégager les économies budgétaires nécessaires à un ajustement de grande ampleur. La seconde question est différente : elle porte sur les modalités de gestion de l’emploi public à travers un système plus souple que celui de la fonction publique. De ce point de vue, l’enjeu est moins celui d’une réduction globale de l’emploi public que celui d’un assouplissement considérable des modes de gestion et du fonctionnement du marché de l’emploi public en France. Bien entendu, les deux questions sont liées car une réelle « restructuration » de l’administration passe par un assouplissement des conditions de gestion des effectifs. Néanmoins, les distinguer permet de bien mettre en avant l’enjeu spécifique de l’assouplissement de la gestion des effectifs publics, au-delà de considérations purement budgétaires.

Le temps de la réforme de la fonction publique en France est venu. Face à une échéance incontournable, elle illustre le champ des possibles pour un débat éclairé. A chacun de faire son choix pour conduire une réforme trop longtemps repoussée[7].

CHAPITRE I

RÉDUIRE L’EMPLOI PUBLIC POUR BAISSER LA DÉPENSE

 

1.Réduire l’emploi public pour baisser la dépense[8]

Selon le Ministère des Finances, la « rémunération des employés » dans le secteur public (hors pensions de retraite des fonctionnaires) représentait en 2013 une charge de 12,9% du PIB pour les administrations publiques  prises dans leur ensemble (22,6% de la dépense publique, 274md€)[9].

  • Pour l’Etat seul, la charge budgétaire annuelle induite par la rémunération des agents publics (y compris les cotisations sociales imputées à l’Etat) représente 26% de la dépense budgétaire, soit 80md€ en 2013[10]. En rajoutant la charge des pensions des anciens agents de l’Etat aujourd’hui retraités (40md€), la charge totale annuelle liée aux agents publics de l’Etat représente une charge de 120md€ (près de 6% du PIB), soit 41% des dépenses de l’Etat.
  • Du côté des autres fonctions publiques (territoriale, hospitalière) et des personnels sous statut des ODAC (organismes divers d’administration centrale),  la dépense de rémunération peut être évaluée à environ 155md€ en 2013 (7,7% du PIB). Les charges de personnel[11] des administrations publiques locales (APUL, y compris établissements publics locaux) ont représenté 74,8md€ (près de 30% des dépenses). Les dépenses de rémunération des administrations de sécurité sociale (ASSO) représentent 11% de leurs dépenses[12] soit 62,4md€ en 2013. La masse salariale des ODAC représentait 17,2md€ en 2013 (financée principalement par des subventions publiques ou des recettes fiscales affectées).

Au total, l’Etat central représente 43% de la dépense de rémunération des agents publics, les collectivités locales 27%, la sécurité sociale 23% et les ODAC 6%. Les collectivités ont une part des dépenses de personnel particulièrement élevée du fait que leurs compétences portent sur des secteurs à forte intensité de main d’œuvre (services sociaux, notamment).

Si l’objectif à terme est de réduire d’au moins 100md€ (5% du PIB) la masse de la dépense publique pour replacer la France dans la moyenne de la zone euro, une action sur la masse des dépenses de rémunération s’imposera donc. A défaut, les coupes nécessaires dans les autres postes de la dépense publique (investissements, prestations sociales et subventions) ne seront pas réalisables[13]. Dit autrement, à l’échéance 2025, sans une véritable rupture dans la gestion des effectifs publics, les déficits et la dette ne seront pas contenus et la France risquera pour de bon de perdre la confiance de ses prêteurs.

L’expérience du Royaume-Uni depuis 2010 est éclairante[14]. Le gouvernement Cameron a engagé, entre 2010 et 2013, une réduction d’environ 1% du PIB de la masse de la dépense publique. Pour y parvenir, la réduction de l’emploi public a joué un rôle essentiel. Entre juin 2010 et décembre 2012, 400 000 emplois de fonctionnaires ont été supprimés et le programme des autorités prévoit, en cumulé, 1,1 million de postes supprimés d’ici 2019, faisant passer de 20% à 15% la part de l’emploi public dans l’emploi total au Royaume-Uni (entre 1998 et 2007, 700 000 postes avaient été créés par les gouvernements travaillistes successifs). 

 
Commentaires

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  • Par john mac lane - 24/11/2014 - 17:51 - Signaler un abus La gamelle est trop bonne. Renoncer à l'emploi à vie? Impossible

    Vous imaginez que des privilégiés sociaux sont capable de renoncer à l’emploi à vie ? Les bénéficiaires de privilèges c’est comme les dictateurs c’est à vie, et renoncer à un privilège quand on y a goutté c’est impossible. Même si le changement de gueule est nécessaire. Les privilégiés sociaux et les dictateurs ont cela en commun, accaparer les privilèges et préserver leurs emplois à vie. Les intouchables.... Ca fait 40 années que le contrat de travail universel tout le monde en parle et tout le monde sait que c’est la première équité et égalité. Mais dans un univers de collectivistes socialistes qui ont appris à l’école que la vie est meilleure quand on vit aux dépend des autres par son statut que par son talent c’est toute une génération de vieux cons soixante-huitards égocentriques, égoïstes et décalés dans l’univers des protégés qu’il faut transformer.

  • Par D'AMATO - 24/11/2014 - 18:17 - Signaler un abus La gauche

    qui a tant proné l'egalité en tous genres: homme -femmle, mariage pour tous à égalité de valeurs et de droits, impôts(avec en prime le patriotisme fiscal ce qui n'est pas mal pour des internationalistes) ....mais ils ont oublié l'égalité devant les chances de trouver du travail. Serait-ce du clientelisme?

  • Par Anouman - 24/11/2014 - 20:09 - Signaler un abus Public

    A trop se poser la question du statut on passe à côté de l'essentiel qui est de définir le service public comme étant un service bénéficiant à une très large majorité. A bien regarder les pseudos services publics sont faits pour des minorités (à titre d'exemple les installations sportives et culturelles mais il y en a bien d'autres). On ne peut non plus qualifier de service ce qui découle d'une obligation légale (la personne qui comptabilise vos retraits de points de permis-même si c'est un service informatisé- ne rend aucun service). Donc le vrai problème est le domaine extraordinairement vaste d'intervention (et donc de dépenses) de la puissance publique et non le statut en lui-même. Mais dans un pays comme la France je doute fort que le débat s'ouvre dans les années à venir.

  • Par Fredja - 25/11/2014 - 16:35 - Signaler un abus Clairement un sujet de l'élection de 2017

    Et vous pourrez constater que les propositions sont plus que timides... Juppé a évoqué la possibilité que les nouveaux fonctionnaires choisissent ou non le statut... La bonne blague ! Et Marine s'est bien gardée d'aborder le sujet. Je pense que celui qui propose le referendum sur la suppression du statut dès son élection a de bonnes chances de passer... Car il ne faut pas oublier qu'il y a plein de fonctionnaires méritants (si si !) qui en ont ras-le-bol de voir des bran...quignols avoir plus d'avancement qu'eux, alors qu'ils sont absents tout le temps ou ne font rien de leurs journées !

  • Par Anguerrand - 27/07/2015 - 10:42 - Signaler un abus Si nous avions le même pourcentage de fonctionnaires

    que les pays développés comme l'Allemagne, nous devrions avoir 1,5 millions de fonctionnaires en moins. Une paille de qq dizaines de milliards chaque année. Voila un VRAIE économie pour l'état. Au ministère de l'économie ou tout a été informatisé ( déclaration d'impôts par ex.) garde le même nombre de fonctionnaires. Idem pour le ministère des anciens combattants ou le nombre de fonctionnaires a augmenté quand ce ministère pourrait disparaître. Les recasés de la république de Hollande se comptent maintenant à la pelle.

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